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政府与民众的关系——公共管理的核心问题

王二平  周洁  
【摘要】:群体性事件是改革开放以来凸显的负性社会现象,是恶化了的政府与民众的关系(或简称官民关系)的表征。然而,检索国内外研究文献而知,官民关系问题远未得到公共管理领域研究者的重视。官民关系应该作为公共管理的核心问题。这里的基本问题是——政府是什么?应该做什么以及如何做?公民是什么?应该做什么以及如何做?解答这一问题,并不需要政治哲学的规定,而是探明官民两方各自对自己、对对方的角色认知和期望。这种角色认知与期望,既受传统意识形态(习惯的),又受政治意识形态(规定的)的影响。但是,更有关键影响的,是两方实际的认知与期望的差异。正是这种认知差异产生了各种各样的官民冲突。作者对几起群体性事件的个案研究发现,对同一地区同一公共问题,以及解决问题的公共政策,官员与城乡居民的判断及归因竟存在很大差异。这种差异可以说是官民间角色认知与期望差异的某种反映。在我国公共管理实际中,这种角色认知和期望差异的表征还有很多——一些地方的党政机构的建筑风格显露出君临下民的观念,总是引起当地民众的愤怒和嘲弄;上级党政部门内定村委会人选替代村民提名,村民则消极面对村委会改选,不支持村委会的工作;党政部门对重大公共问题的解决缺少公民参与,民众则起而以对抗方式反对当局的决策(如厦门事件,什邡事件,启东事件);党政部门的自我服务占用巨大的公共资源(如"三公"消费),引发民众对党政部门的不满和不信任。这些个案研究揭示,由于官民两方的角色认知与期望差异,党政部门对当地的公共问题并不敏感,对解决问题的公共政策成效的了解也不及时和准确。研究还发现,由于官民两方的认知和期望差异,一些地方的党政部门将各种民意诉求表达的制度设计纠错机制当作社会不稳定现象而竭力限制,也是群体性事件的重要贡献因素。这一基本问题对于各国公共管理也应有普遍意义。

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