八仙过海,各显神通——控制性详细规划地方法规的解析与思考

【摘要】：2011年1月1日,《城乡规划法》施行3年之际,期待已久的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》开始施行。《办法》在《城乡规划法》的框架下对控制性详细规划的编制和审批做了更进一步的深化,限于地域差异等因素,条文多以原则性规定为主,具体操作层面规定则较少。《办法》第二十一条规定:"各地可以根据本办法制定实施细则和编制技术规定"。但其实在《办法》和《城乡规划法》出台之前,已有多个城市和省相继出台控制性详细规划的编制技术规定或实施管理规定,这些地方法规与《城乡规划法》、《办法》的精神存在诸多偏差。但从各地实践来看,地方法规对各地控规编制审批的影响是具体的、直接的、深刻的。在此背景下,我们有必要对已经出台的地方法规进行解析,以便在新的法律法规框架下,为对现有控规地方法规的更新完善提供参考。本文首先从各地控制性详细规划法规入手,分析各地方法规的共同特点:即对城市必需的保障系统和公益设施的刚性控制、对地块控制指标弹性控制和对调整程序的探索。其次,从《城乡规划法》的立法精神和地方政府的土地运作机制方面分析了地方与中央、地方法规与法律规章之间的矛盾,笔者认为当前控规的问题主要存在于制度设计层面而非编制技术层面。最后,基于对现存地方法规的解析,提出在新的背景了控制性详细地方法规更新完善的建议。