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《资源产权问题研究》2007年
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资源产权问题研究 我国森林资源产权问题研究

北京航空航天大学经济管理学院课题组  方虹  
【摘要】:党的十六届三中全会明确提出要"统筹人与自然关系的和谐发展","坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展",以构建和谐社会。社会经济发展观念的科学提升,充分证明国家对保护资源和实现资源持续利用的重视、决心及优先行动领域。尽管各级政府和有关部门制定并出台了多项管理政策和法律法规,但都一直无法扼制住自然资源非法使用和低效配置的势头,而且在个别地方甚至有愈演愈烈之势,以至于在我国出现了法律法规越多,政府管制越多,自然资源非法使用、低效配置就越严重的现象。导致自然资源非法使用和低效配置的根源究竟在哪里?如何合理配置自然资源,对自然资源的使用施以最佳限制,以确保它们的长期经济价值和生态价值?本项研究就是基于中国自然资源的产权制度缺陷分析出发,以政府职能的缺位作为分析问题的切入点,探讨以政府为主线的相关产权制度选择,从而有效界定自然资源产权,实现自然资源的有效配置。本项目主要包括以下两方面的研究目标:探索一个比较科学、完整的自然资源产权制度的理论框架,将自然资源产权问题的研究从技术、方法研究层面提升到制度安排、理念创新和治理对策研究层面;通过对我国4项专门资源产权问题进行专题研究,构建我国自然资源配置效率的制度基础、政策体系和评价模型。论文研究内容分为综合研究和专题研究两部分。第一部分为综合研究。综合研究报告将围绕自然资源产权与自然资源配置效率的有关问题展开:第1章,现代资源管理制度与产权理论的命题与解析。在系统收集、整理和分析研究国内外有关自然资源的内涵、主体特征与功能的基础上,对产权、制度和效率的有关理论作了一个简单的综述,主要内容包括产权、制度、制度变迁的一般概念,产权、制度与效率的关系等,并对目前经典的一些理论观点进行分析、评述,重点探讨资源经济理论、产权理论、公共产品理论、利益相关者理论、委托代理理论、公共管理理论等与资源产权和配置效率的关系。在此基础上,提出构建适合我国资源产权制度的理论框架与研究方法体系。我们认为,产权的清晰程度与流动性两个方面是分析我国企业产权改革的基本路径,产权的清晰程度指的是剩余索取权的归属状况,即产权主体是属于国家(中央政府)、集体(地方政府)还是个人,而产权的流动性则描述了各产权主体之间以及企业与社会各产权主体的竞争状况,它主要体现在产权是否可以自由流通上,二者分别从静态和动态两个角度完整地描述了产权安排的效率。产权安排分别从产权的清晰程度和产权的流动性角度决定了产权主体行使最终控制权的能力和激励,其不同层次的发展状况决定了剩余索取权和最终控制权的不同搭配,形成了最终控制权的不同行使方式。具体来说,产权的不同清晰程度决定了产权主体与企业经营者在博弈中的初始地位和既得利益状态,而控制权收益的存在和政府目标的多元化将激励企业潜在控制者(政府官员和管理者)为实现各自目标进行代理权竞争,体现在董事会上就是董事会的支配权在股东(政府官员)和经营者之间的动态分配过程,因此,产权的清晰程度主要决定企业的内部治理机制及其影响力;而产权的流动性则决定了控制权市场的发育程度,从而决定了敌意收购以及企业外部代理权竞争等机制发挥作用的程度。产权安排的两个方面最终形成了不同的治理机制模式,从而对资源配置效率产生了不同的影响。实践中,由于产权两个方面的不同发展状况,可能导致资源经营企业治理机制沿着产权安排中较为可行的方向变革。第2章,资源产权制度的国际比较。基于对主要市场经济国家和经济转型国家制度变革的经验教训的反思总结,分析主要发达国家资源产权制度(私有产权和公有产权制度)的相对效率,发现对不同经济发展程度和文化背景的国家而言,结果是不同的。也就是说,对于某些国家来说,产权改革的最优目标是实现多数人的产权;但是对于另一些国家而言,可能少数人的产权反而是最优的。纵观自然资源产权制度的变迁历程,不难看出制度变革的倾向性是要充分发挥市场配置资源的基础性作用。但是,以市场配置资源为制度变革之方向并不等同于自然资源所有权的私有化。结合对西方经济学的产权理论和马克思主义经济学的产权理论的比较分析,认为实行土地等自然资源私有化,并不是解决中国资源环境问题的现实出路。单纯以西方经济学的产权理论来分析中国自然资源产权制度,其研究结果是偏颇的。我们认为,在中国这样一个人口众多,经济发展程度又较低的国家而言,产权改革的目标应当是实现多数人的产权,而少数人的产权则可能会引起较为严重的社会政治经济后果。中国自然资源产权制度的理性变革仍应以自然资源公共所有权为主导,但为促进己开发资源的合理配置,建立健全自然资源利用权制度,推动自然资源利用权交易是可行性的选择,是完善中国自然资源产权制度的重心。第3章,我国资源产权的历史沿革、现状与问题分析。分析我国资源产权制度和管理的历史沿革及现状,研究不同时期资源产权改革的共性和个性特点,对中国资源配置效率也有相当程度的改善。然而,资源效率的改善已有逐渐趋缓的趋势,并且更糟糕的是,中国公共自然资源配置效率不断恶化,并且在竞争中表现不如非公共自然资源配置效率。我国自然资源产权制度长期以来不合理和不清晰,不仅造成自然资源配置利用的效率低下,同时也是造成一些地方的经济结构不合理、经济发展不可持续性、环境污染的整治无力乃至中央与地方的利益冲突的主要原因。我国法律规定自然资源所有权归国家和集体所有,但在实践中国家常常掌握了绝大多数的自然资源所有权,这使得自然资源的权益都集中在国家手中,权利体系上的缺陷隔绝了地方政府和地区居民从中分享利益以维持生存的天然权利要求,在制度设计上是违反科学规律的。第4章,我国资源产权制度的目标取向和理论建构。本文在强调自然资源产权制度中国家干预不可或缺的同时,认为国家干预不但要理性退让,而且要实现转型。国家干预的理性退让,是指应合理减少政府干预的范围,将部分由环境行政管制制度规制的事项交由产权制度来规范。国家干预的转型,是要求传统上以经济增长为中心的政府干预须转变为以促进环境与发展相互协调为中心的政府千预。政府干预应通过财政、税收、补贴等经济手段,将自然资源环境管理与自然资源产业管理理性结合,实现产业转型,刺激私人积极投资于生态环境建设,促进私人利用资源行为模式的转型。第5章,资源产权制度与运行机制的重构。自然资源产权基础需要三个层次的制度安排来实现效率:第一,自然资源的内在制度,即产权制度、契约制度、交易制度和市场的监护制度,即法律制度、政策制度、伦理制度规范且有效率。第二,自然资源混产权制度的两个制度——公权制度和私权制度的安排。第三,自然资源制度中公私产权的有效对接"混合机制"及相应的制度安排有效率。资源型自然垄断企业和资源型国有企业的治理机制制度安排以及产品经营和保护的产权制度安排。第6章,自然资源产品是具有公共性、外部性、跨代性和信息不对称性等特征的,容易引起私有市场失灵,这些特性不仅使自然资源配置需要基础和有效运行的混合机制,而且需要根据这些特性设计出相对应的效率增进的产权制度,即在"公"权市场与"私"权市场制度优化的基础上,实现两者的有效对接和协调均衡,形成政府——市场——企业互相制衡、互相促进的资源产权交易体系。最后就我国自然资源产权制度改革的若干政策建议及资源产权配套制度的创设与完善。第7章,产权制度与企业绩效的实证研究。煤炭资源作为一种不可再生的耗竭性矿产资源,本章通过比较中国和美国煤炭上市公司的经营绩效,分析两国煤炭企业经营效率存在的差异,并从制度层面和企业层面分析中国煤炭资源利用率低、企业运营效率低的原因,指出企业改进的措施和方向,为中国煤炭产业政策的完善提出建议。第二部分为专题研究,包括矿产资源、土地资源、森林资源、水资源产权问题制度等四个专题内容。专题研究主要是针对不同类型资源进行相应的管理和运作方式,以实证研究为基础,比较和评述产权改革与管理改革的效率和优劣,以进一步确定我国公共资源产权与绩效评价的目标取向和原则。在专题研究中,我们利用调查数据和统计数据,采用定性分析与定量分析相结合、模型研究的方法,对中国自然资源产权改革和管理改革的相对有效性进行研究,我们会采用统计计量分析,通过大样本的数据分析验证我们的观点。研究结论是产权学派的观点得到了充分的支持,而管理学派的观点则只有模棱两可的证据。但是,限于收集数据的能力有限,我们无法给出4个专项资源产权问题的实证研究。作为一种变通方式,我们只是将矿产资源、森林资源的产权改革作了实证研究,而其它则只是做一般案例研究和调查研究,并作为附录放在之后。自然资源产权制度论题宏大,内容浩瀚,短短的一个研究报告难以驾驭。本文对中国自然资源产权制度的整体性架构,是基于对各类自然资源产权制度的分析及对其共性原理的抽取。但是,自然资源种类众多,且各类自然资源之间的差异较大,本报告对各类自然资源产权制度的剖析,主要涉及矿产资源、土地资源、森林资源和水资源的物权设置。整体看来,不够全面。如果能够对4类资源之外的其他种类自然资源,如对渔业权、草原权益等产权制度进行深入的分析,会使本报告更具说服力。此外,本报告研究中国现行自然资源产权制度并提出合理化建议的重要基础之一,是对国外主要市场经济国家、经济转型国家相关自然资源产权制度的分析,但实际调查资料、时间所限,外文资料的直接引用有些欠缺。我们清醒地认识到,本报告离预期的理论目标尚有距离,这也使我们有些惶然。谨希望文中提出的诸多问题能引发学界的深入思考,以期回应迅疾走来的时代挑战和变革时代的理论期待。
【作者单位】:北京航空航天大学经济管理学院
【基金】:中国经济改革研究基金会2006年资助课题
【分类号】:F326.2
【正文快照】:
1问题的提出新中国成立几十年来,长期以来,由于人们认识上的误区,把森林当作取之不尽的自然物,将其看作是生产木材和薪柴的场所,不承认森林自身的价值,长期过量、无偿地采伐,使消耗量大于生长量,许多林地及林木惨遭破坏。据林业部门统计,建国初期我国林地曾达到1.25 X 10"hm1,

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